대법 "광양시, LF아울렛 시행자 지정 등 적법"

"토지소유자 동의 요건 충족 못 했으나 당연무효 볼 수 없어"

[뉴스토마토 김광연 기자] 전남 광양시가 엘에프네트웍스와 추진한 '엘에프아울렛' 관련해 내린 사업시행자 지정과 도시·군계획시설사업 실시계획인가 등은 적법하다는 대법원 판결이 나왔다.

 

사업시행자 지정 관련해 국토계획법 시행령에서 정한 토지소유자 총수의 2분의 1 이상 동의 요건을 충족하지 못해 위법하지만, 하자가 있는데 그치고 당연무효라고 볼 수는 없다고 판단했다.

 

대법원 1부(주심 이기택 대법관)는 임모씨 등 사업 추진 토지소유자 및 지역 상인들이 광양시장 등을 상대로 제기한 수용재결취소 등의 소송 상고심에서 원고 패소 판결한 원심을 확정했다고 3일 밝혔다.

 

현행 국토계획법은 민간사업자가 도시·군계획시설사업의 시행자로 지정받으려면 도시·군계획시설사업의 대상인 토지(국·공유지 제외) 면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 소유하고, 토지소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의를 얻어야 한다고 정하고 있다.

 

대법원은 "국토계획법령은 동의 요건에 관해 그 동의 비율만을 규정하고 있을 뿐, 동의 시기 등에 관해서는 명문의 규정을 두고 있지 않다. 재정 상황을 고려해 지방자치단체 등이 민간사업자 참여에 대한 토지소유자의 동의 여부를 미리 확인한 뒤 그 동의 여부에 따라 사업 진행 여부를 결정하는 것이 불합리하다고 볼 수도 없다"고 판시했다.

 

이어 "도시계획시설결정 이전에 받은 동의라고 하더라도, 동의를 받을 당시 앞으로 설치될 도시계획시설의 종류·명칭·위치·규모 등에 관한 정보가 토지소유자에게 제공됐고, 이후의 도시계획시설결정 내용이 사전에 제공된 정보와 중요한 부분에서 동일성을 상실했다고 볼 정도로 달라진 경우가 아닌 이상, 도시계획시설결정 이전에 받은 사업시행자 지정에 관한 동의라고 하여 무효라고 볼 수 없다. 따라서 사업시행자 지정에 하자가 인정된다고 할 수 없다"고 강조했다.

 

또 "아울렛으로 기존 상인들에게 영업과 관련한 피해 등이 일부 있을 수 있고, 사업에 반대하는 토지소유자의 사익도 고려될 수도 있다"며 "지역 주민들이 누리게 될 편익, 법령이 정한 다수 토지소유자가 사업에 동의하는 점 등과 비교해 볼 때, 실시계획인가처분과 관련되는 사익이 공익보다 크다는 점에 관한 구체적 증명이 있다고 보기 어렵다. 아울렛에 관한 실시계획은 기존 도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 대체로 부합하는 것으로 보이고, 달리 도시계획시설결정 이후에 공익성을 상실했다고 볼 만한 사정의 변경도 발견되지 않았다"고 밝혔다.

 

광양시는 2013년 엘에프네트웍스와 손을 잡고 제2종 일반주거지역이었던 덕례지구 일부 토지를 준주거지역으로 변경해 이곳에 광양 엘에프네트웍스 프리미엄 패션 아울렛 건립사업을 추진하기로 하고 위·수탁계약을 체결했다. 또 토지사유자에게 건립산업 관련 서한문과 동의서 양식을 발송한 뒤 75% 동의를 받은 뒤 광양 도시관리계획변경 결정했다.

 

이후 2014년 10월 엘에프네트웍스가 도시계획시설사업 사업시행자 지정신청을 하자 토지소유자 112명 중 동의서를 발송한 토지소유자 79명의 동의를 얻어 시행자로 지정·고시했다. 그해 다음 달 광양시는 도시계획시설 사업시행자 지정 변경을 결정·고시하고 실시계획인가를 내렸다.

 

이에 지역 내의 상인과 토지 소유자들은 "광양시가 민간기업의 영리 목적으로 설치하는 시설을 위해 공공시설을 폐지하고 경관녹지를 변경하는 등 엘에프네트웍스에 지나친 특혜를 줬다"며 "엘에프네트웍스가 사업시행자 지정요건이 안 되는데 지정했다.

 

토지소유자들에게 동의서를 받기 전에 민간기업이 사업시행자로 지정돼 실시계획인가를 받는 경우 토지가 수용될 수 있고 동의 후에라도 사업시행자 지정처분 전까지는 철회할 수 있음을 알려줄 의무가 있는데 알리지 않았으므로 이번 동의는 효력이 없다. 사업의 공익성도 인정되지 않으므로 수용재결은 수용권을 남용한 것"이라며 광양시의 도시관리계획변경 결정·사업시행자 지정·실시계획인가 무효확인 등을 구하는 소송을 제기했다.

 

1심은 "도시관리계획변경 결정이 이루어지기 전에 토지소유자들이 동의서를 작성한 것은 효력이 없다. 예외적으로 계획 변경 시 동의를 철회할 수 있다는 기재가 있으면 효력을 인정할 수 있으나 이번 사건 동의서의 경우 없다. 엘에프네트웍스는 도시계획시설 사업시행자 지정에 필요한 동의 요건을 충족하지 못했으므로 광양시장의 사업시행자 지정은 위법하다"며 "사업시행자 지정의 하자가 중대·명백하여 당연무효인 이상, 그 유효함을 전제로 하는 실시계획인가는 당연무효이고 실시계획인가가 당연무효인 이상 이를 기준으로 한 수용재결 역시 당연무효"라며 원고 승소 판결했다.

 

하지만 항소심은 "사업시행자 지정은 위법하기는 하나 도시관리계획 결정 후 토지소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의가 이루어져야 하는지 객관적으로 명백하다고 할 수 없으므로 당연무효라고 볼 수 없고, 실시계획인가 및 수용재결은 적법하다"며 "영리 목적이 포함됐다고 해도 광양시뿐만 아니라 인접 도시로부터 방문이 기대돼 주변 관광상품의 활성화, 유통산업 발달로 인한 세입증대 등 공익성이 인정된다"며 원심을 뒤집었다. 대법원도 항소심 판단이 옳다고 봤다.

 

대법원 청사. 사진/뉴스토마토

 

김광연 기자 [e-mail]

 

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